应对“一供暖就雾霾”，京津冀“最严停工令”来了

2017年11月15日起，堪称史上最严“停工令”开始全面执行，新一轮大规模的环保限产“风暴”随之席卷京津冀及周边“2+26”城。

多年来，对于冬天的北方而言，全面供暖就意味着雾霾降临、与霾开战，尤其是京津冀及其周边地区大气污染防治压力通常不断升级。冬季燃煤需求陡增往往会成为大气污染物排放增加的主要因素，加之静稳天气的形成更不利于污染物扩散，致使“一供暖就雾霾”的现象总是发生。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军对经济观察报说：“供暖季是节能减排的一个难点，每年冬季供暖就要烧煤、排碳，雾霾天就很可能增加，所以在冬季要对燃煤及污染排放采取更有力的措施。这可以对冲供暖季排放增加所带来的压力，北方尤其京津冀地区压力更大，在一些农村地区燃煤比较分散，治理难度往往更大一些。”

在业内专家看来，就目前的环保政策而言，如何扭转此前与供暖季相伴的雾霾，主要还是要看环保部及相关部门如何应战，在决战雾霾到来之前更要让减排措施真正落地。

特别的供暖季

在北方供暖季正式来临前不久，环保部联合发改委、工信部等多部委和京津冀等省市共同印发《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（下称《攻坚方案》），其中部署了诸多力度远超此前的环保限产措施。环保部部长李干杰强调，在实施过程中，尤其要促进压力传导，严格量化考核问责，强化责任追究。

根据《攻坚方案》目标要求，京津冀及周边“2+26”城市今冬供暖季要全面完成《大气十条》考核指标，PM2.5平均浓度和重污染天数均同比下降15%以上，其中北京、天津、石家庄、辛集4地PM2.5平均浓度同比下降25%，重污染天数同比下降20%。

日前环保部向“2+26”城市相关省和城市人民政府发送10月份环境空气质量通报，其中有17个城市PM2.5月均浓度同比下降，保定（降34.4%）、北京（降32.1%）、石家庄（降31.0%）降幅排名前三。不过形势并不乐观，在PM2.5上升的11城中，晋城升幅高达139.1%，邯郸（升62.7%）、焦作（升51.2%）仅次之，邯郸、石家庄、邢台位列月均浓度较高前三。

按照环保部的工作部署，如果在今年11月15日至明年3月15日供暖期间出现几次重污染天气过程，那就很容易拉低减排比例，使减排成果毁于一旦。比如今年10月1日至25日，天津PM2.5浓度54微克/立方米，同比改善24%，是历年来最好水平，但10月26日至28日一次重污染过程就造成当月PM2.5浓度上升10微克/立方米，月均浓度同比改善率由24%降至6.1%。鉴于此，京津冀各地都非常重视提前采取应急管控措施。

根据以往经验，在污染累积之前就把排放强度降下去，达到“污染削峰”效果，是重污染应急取得成效的关键。多家科研单位分析表明，提前1-2天采取应急减排措施，能够更好降低PM2.5峰值浓度。“更为重要的是，各方面需要采取协同行动，加大工作力度，但同时又要保证正常供暖的需要，所以短期措施和中长期措施要结合好。”李佐军告诉经济观察报。

不过，李佐军认为，关停、限产等短期措施并不解决根本问题，还是要更多采取一些根本性举措，比如优化能源结构、提高能源利用效率、优化产业结构、进行锅炉改造、“煤改气”、“煤改电”等等。这些根本性措施不能马上解决问题，需要提前几年开始谋划布局，以有效缓解未来的压力。

最严“停工令”

上述环保部《攻坚方案》明确要求“2+26”城市、多行业自11月15日起，全面开始执行采暖季“停工令”。经济观察报了解到，在这28城限产基础上，近日临沂、临汾、徐州等地也加入了限产队伍，总数增加至31城。而在采暖季前，京津冀及周边要提前完成化解过剩产能任务，完成72台机组、398万千瓦的燃煤机组淘汰，淘汰的燃煤机组要实现电力解列或烟道物理割断。同时钢铁、焦化、建材、有色等多个行业将错峰生产。这些限产和停工措施的实施，其规模和严格程度均超出了此前水平。

谈及企业限产、停产，钢厂是重头戏，也是焦点。北京京诚嘉宇环境科技有限公司总经理杨晓东认为，“钢铁行业不管什么季节，都应该做好环保，不过，现在采暖期政府行政命令限产50%，实事求是地讲，这对钢铁企业来说挺为难的”。

根据《攻坚方案》要求，“2+26”城实施钢铁企业分类管理，按污染排放绩效水平于9月底前制定错峰限停产方案，石家庄、唐山、邯郸、安阳等重点城市，采暖季钢铁产能限产50%，以高炉生产能力计，采用企业实际用电量核实。

此前河北省邯郸、武安等地已提前开始实施高炉限产50%；唐山也已公布采暖季错峰生产方案细则，原则上要求唐山全市高炉炼铁产能在今年11月15日至明年3月15日期间限产50%，高炉炼铁将减少1821万吨产量。钢铁焦化铸造行业实施部分错峰生产也有具体要求，取暖季焦化企业出焦时间均延长至36小时以上，位于城市建成区焦化企业要延长至48小时以上。

兰格钢铁研究中心主任王国清对经济观察报表示：“总的来说，取暖季京津冀及周边地区限产将使钢铁行业供给有所收缩，预计将影响生铁产量3500万吨左右，影响粗钢产量4000万吨左右，市场将呈现供给偏紧的格局，将进一步支撑钢价和企业盈利。”

同时，王国清说，环保限产也将相应减少铁矿石、焦炭需求，预计将影响铁矿石需求5600万吨、焦炭需求1400万吨左右。“目前，铁矿石和焦炭震荡运行的概率较大，铁矿石供应充足，焦炭由于前期大幅上扬后有所回调，后期或有小幅上涨，整体看，成本因需求减弱和供暖季价格推涨等因素共同作用，涨幅空间有限。”

王国清告诉经济观察报，现在取暖季限产对企业和市场的影响相对平稳，10月份全国百家中小企业高炉开工率由月初的89.4%持续下滑至月末的81.7%。“钢厂库存、社会库存也并未因取暖季限产而大幅波动，这反映市场心态相对平和，虽然对供给紧平衡有乐观预期，但市场普遍认为由于淡季来临及钢价相对高位、高利润，取暖季限产导致的钢价涨幅相对温和。”

对于供暖季限产与市场价格波动，李佐军对经济观察报表示：“这确实是现实社会中的一个矛盾和难点，今后还是要更多采取综合手段，逐步弱化行政手段，同时政府做事尽可能不简单粗暴。也就是说，在尽力治理环境污染的时侯，要依法办事，要更科学理性地采取行动。”

除此之外，重点环保区域内，水泥、砖瓦窑、陶瓷、石膏板等建材行业采暖季也将在保障供暖等民生任务前提下全部被停产，并要求提出更大范围错峰生产要求。采暖季电解铝厂限产30%以上，氧化铝企业限产30%；炭素企业达不到特别排放限值的全部停产，达到此限值的限产50%以上；涉及原料药生产的医药企业涉VOCs排放工序、生产过程中使用有机溶剂的农药企业涉VOCs排放工序，在采暖季原则上实施停产。

PM2.5之仗

今年是《大气十条》第一阶段的收官之年，京津冀地区环保压力自然不小。2013年6月14日，国务院召开常务会议，确定了大气污染防治十条措施，包括减少污染物排放；严控高耗能、高污染行业新增耗能等内容，被称为《大气十条》。

根据《大气十条》要求，京津冀细颗粒物浓度要下降25%，北京市年均浓度须控制在60微克/立方米左右。这对京津冀环保部门提出了更严的要求。在10月份环保部例行发布会上，京津冀三地环保厅长分别作出回应。北京市环保局局长方力说，截至10月29日，北京市PM2.5平均浓度为60微克/立方米，同比下降6.3%，较2013年同期下降34.1%，达标天数174天，同比增加4天。特别是3-8月份，连续六个月PM2.5浓度均为近五年同期最好水平，并创造了持续220天无重污染日（扣除沙尘影响）的历史最好记录。

另外，天津市环保局局长温武瑞表示，天津在2016年PM2.5浓度已下降到69微克/立方米，比2013年下降了28.1%。河北省环保厅厅长高建民称，河北提前两年实现PM2.5下降25%的目标任务。

从数据来看，2016年北京PM2.5年均浓度由2013年的每立方米89.5微克降到73微克，同比降9.9%，但达到60微克/立方米的任务，今年需降17.8％，接近去年降幅的两倍。今年上半年天津PM2.5平均浓度为71微克/立方米，河北省前10月PM2.5平均浓度为64微克/立方米，比2013年同期下降38.5%。

尽管对于京津冀三地来说实现目标有一定的基础，但远未到可以乐观的程度。近年来的治理实践表明，秋冬季空气质量改善并不明显且容易反弹。今年1至2月，北京PM2.5平均浓度同比反弹超60%，北京市环保局称，如果年底要达标，后10个月都要达到历史同期最好水平。数据显示，今年3月份到现在，除9月份外，其余7个月北京PM2.5月均浓度均是历史最低。不过，北京市PM2.5平均浓度6.3%的下降比例与17.8%的目标任务相比，还有一定距离。这意味着接下来的40天，北京市必须再度加大减排力度。

李佐军认为：“要彻底解决环境问题，环保部门只是一方面力量，像诸如提高能源利用效率、优化能源结构和产业结构等这些问题并不是环保部门能够单独解决的，它涉及到很多其他相关部门。所以要强调由更多部门一起协调配合，从源头和综合治理角度来解决问题。”

力度不断加码

京津冀区域的环保整治力度正在不断加码升级。

经济观察报了解到，此前为切实改善大气质量，环保部采取了“压茬式”的行动并首次针对秋冬季打出“1+6”组合拳，中央环保督察、强化督查、巡查行动环环相扣，散煤归零、斩除“散乱污”、提标改造项项加紧跟进，环保部强力治霾力度和精细度前所未有。

目前，5600人次、为期一年的大气污染防治强化督查行动和秋冬季大气污染防治强化督查行动正在紧锣密鼓地进行，它与2480人次为期4个月的巡查行动恰似环保部释放出的两支“利箭”，共同发力。另外，环保部还派出28个专家组，分赴28城包产到户，指导科技攻关。

“环保督查巡查是解决我们现有法律法规政策落地的问题，原来我们出台了很多政策，但效果并不明显或者没有实施，督查巡查就是针对法律法规政策是否落地、落实是否到位以及效果如何进行检查，这是非常必要，也是意义重大的。”李佐军说。

从11月16日环保部公布的首批中央环保督察问责人数来看，8省（区）共问责1140人，其中厅级干部就有130人（正厅级干部24人），处级干部504人（正处级干部248人），问责地方党委46人，地方政府299人，国有企业49人等。问责处理人数之多、涉及部门之广、力度之大前所未有。

环保部相关负责人表示：“下一步，环保部坚持督查、交办、巡查、约谈、专项督察‘五步法’，就是为了切实传导压力，层层传导到地方党委政府及其有关部门，确保环境保护各项措施落地见效。”

李佐军对经济观察报说：“近年来，环保法律法规已出台了很多，现在的关键是落实和执行的问题。靠法治手段起作用往往需要时间，而且比较复杂，短期有时还起不了多大作用，故目前被迫更多使用行政手段。从长期来看，随着法治水平提高、全社会法律意识增强，法治手段将成为主要手段。”

在李佐军看来，目前能立竿见影的就是行政手段——如关停和限产等，这比较容易操作，但“后遗症”和副作用也比较大。所以想要真正将环境治好，还是要采取行政手段、市场手段、法治手段和思想劝导等各种手段，共同发力。

如何让供暖季不再有雾霾的笼罩？如何让蓝天白云更多的持续下去？这是摆在京津冀地区环保部门面前的一道颇具挑战性的必答题。

（经济观察报）