国开行棚改项目审批权回收总行 全国一刀切

近日，有市场传闻称，国开行各地棚改贷（PSL）审批暂停，审批权回收总行，全国一刀切。

6月26日，新京报记者从国开行内部人士了解到，国开行上周已经给各个分行发布了工作通知，将所有棚改（“棚改”是指为改善困难家庭住房条件的城镇危旧住房改造工程）合同审批权限上收总行。业内推测，此次国开行支行棚改项目审批暂停，或与财政系统整治地方政府负债有关。

国开行这一举动将带来哪些影响？在业内看来，棚改目标受此影响不大，将平稳有序地进行。不过，在多位业内人士看来，棚改货币化安置比例走低，三四线房地产市场将降温。

何为PSL？PSL，即抵押补充贷款，是指央行以抵押方式向商业银行发放贷款，合格抵押品可能包括高信用评级的债券类资产及优质信贷资产等，是一种基础货币投放工具。PSL与棚改有关，棚改总投资额主要由三大政策性银行提供，以国开行和农发行为主。其中，2016、2017年国开行棚改贷款占总投资额比重分别为66%和48%。

数据显示，2016、2017年PSL投放总量分别为9714亿以及6350亿。今年前5月投放量达4371亿，同比增长48.3%。而国开行今年1-5月份发放棚改贷款4369亿元，可以说，PSL相当部分去了棚改贷款。

国开行各地PSL审批是否回收总行？新京报记者从国开行某分行内部人士获悉，国开行上周已经给各个分行发布了工作通知，将所有棚改合同审批权限上收总行，由总行审批，“如果发通知的当天分行还在审批，就算越权审批”。

某股份制银行地方分行的行长也向新京报记者表示，其所在分行与国开行在当地的分支机构有业务往来，“我们从当地的国开行分行业务处了解到，棚改项目合同签订审批权确实回收到了总行，不让分行自行放款了，但是对于如何审批、如何放款没有明确要求。”

另外，国开行总行风险局人士向新京报记者透露，国开行将在近几日正式对外发布通知。

此外，据证券时报昨日报道，国开行内部近日正在重新全面梳理授信白名单，强化业务风险管理，受此影响，不少尚未审批通过的新增项目被暂停，但已获批的存量项目仍在继续执行中。

如何看待国开行这一动作？“这类措施表明当前棚改的政策内容是有所变动和调整的。”易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，目前棚改遇到的困难在于两点：第一是资金方面的压力开始增加，尤其是货币化安置带来了一定的财政和贷款压力。第二是棚改过程中，也引起了“三四线城市房价上涨是不是因为棚改的原因”等质疑。

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今年棚改是否受影响？

针对市场传闻，国开行昨日回复新京报称，今年以来，开发银行严格执行国家有关棚改政策，在国务院相关部委指导下，配合地方政府依法合规开展棚改融资工作。截至5月末，国开行今年发放棚改贷款4369亿元，有力支持了棚改续建及2018年580万套新开工项目建设。目前各项工作正在有序开展。

在交通银行金融研究中心高级研究员夏丹看来，审批权收回总行或是暂时性的状况。“从审批权的源头来拧紧‘水龙头’，必要的时候还是会放开的。和其他房地产的融资渠道一样，‘收’和‘放’的弹性非常大，‘收’可能只是暂时性的现象。”

严跃进认为，棚改项目审批程序趋严，涉及总行权力的收紧，或意味着后续棚改安置方面的节奏会放缓，这是棚改货币化安置中查处违规资金的一个表现。此外，未来会强调实物安置的模式，或也是考虑到各地的财政压力和贷款压力，同时也是去库存的导向。

“预计从国开行的贷款角度看，未来在租赁市场等方面会有较大的贷款政策支持，这或也是当前房地产市场比较明显的导向。”严跃进表示，棚改的重心或开始转移到租赁住房方面的配套政策等层面上来。

夏丹持有类似看法。“今年年初将棚改的目标从最初的500万套提高到了580万套，这一规划目标还是会完成，不过整体建设重点会转到租赁住房上面，在资金、土地出让、资源等方面向租赁住房倾斜。”

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与整治地方政府负债有关？

据媒体报道，此次棚改项目审批暂停，或与财政系统整治地方政府负债有关。棚改货币安置专项资金主要由国开行提供，各地方的省级融资平台负责统借统还。

财政部专员办表示，棚改贷款成为隐性债务的一大来源。财政部官网一篇名为《宁波专员办：当前棚户区改造工作面临的问题及对策建议》文章显示，棚户区改造中面临三大问题，其中一个问题是“债务化解压力较大”。

文章指出，“在中央‘坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解存量隐性债务’的要求，以及地方各级政府实施化解债务专项行动的目标任务下，目前主要资金筹集于银团贷款和政府购买服务的棚户区改造作为隐性债务的一大来源，成了地方政府重要攻坚对象。同时，新一轮棚户区改造继续按计划推进，任务指标层层分解，在还旧债、控新债的双重任务下，各级地方政府普遍面临较大的财政收支和债务化解压力。”

文章建议“继续坚持政府组织和市场化运作的模式，在合法合规的原则下，进一步拓宽资金筹措渠道，多种方式筹集改造资金。除了申请财政补助资金外，要准确灵活地运用政策。”

今年4月，财政部与住房和城乡建设部联合发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》，意在“坚决遏制地方政府隐性债务增量，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作”。

“支持地方政府发行棚户区改造专项债券，可以使得棚户区改造资金来源更加多元化，丰富融资模式，从而遏制地方隐性债务的增量。”夏丹表示。

6月20日，首单棚改专项债落地天津，天津市财政局招标发行15亿元棚户区改造专项债，期限五年。

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三四线房地产市场降温？

对于棚户区改造后的安置问题，有货币化安置、实物安置等方式。其中，货币化安置指的是拆迁人获得与安置房等价的安置款，自行选购住宅。而PSL为棚改货币化安置提供了主要资金来源。

申万宏源分析报告指出，从2004年到2014年，由于资金来源不足，棚改主要以实物安置为主。2014年以来受益于PSL的创设，棚改货币化安置开始大力推行。2015，2016，2017年棚改货币化安置比例大幅提升，2015年为29.9%，2016年为48.5%，2017年或达到60%，对三四线城市去库存形成支撑。

在不少业内人士看来，棚改货币化安置中诞生的手持大量现金的“拆二代”助推了三四线城市甚至一二线城市房价的飙升。

“市场突然增加了几百万户手持现金的购房者，而大部分城市又因为信贷宽松，购房者积极购房。各种政策叠加，使得在过去3年，房地产市场持续上涨，从一线城市蔓延到二线，从二线蔓延到现在的大部分三四线城市。”中原地产首席分析师张大伟表示。

不过，近两年棚改政策有了微妙的变化。2017年的政府工作报告提出，因地制宜提高货币化安置比例。不过，在2018年的政府工作报告中，类似的提法已经消失。

政策变化是否意味着棚改货币化安置的终结？

“棚改货币化安置可以说是过去几年推动房价最有力的一双手，这个政策肯定是会逐渐弱化，但不会一刀切。”张大伟表示。

申万宏源报告称，2018年棚改货币化比例大概率走低。“棚改货币化带动弱化后，三四线城市地产销售也将继续降温，预计下半年将看到土地出让的逐步回落，也将拖累基建资金来源进一步收窄、并对新开工形成滞后影响，加剧经济下行压力。”