户籍制度迎大变革 二线城市成最大赢家

4月8日，国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《任务》），从农业转移人口市民化、城镇化布局形态、城市高质量发展、城乡融合发展等方面部署今年新型城镇化建设任务，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1%以上的年度目标。

2018年，中小城市和小城镇（城区常住人口100万以下）全面放开落户限制，在此基础上，根据今年的工作安排，Ⅱ型大城市（城区常住人口100万至300万）落户限制也将全面取消。此外，Ⅰ型大城市（城区常住人口300万至500万）要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制；超大特大城市则完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限的分数占主要比例。

落户限制在更大范围内放开，应“尽力而为，量力而行”。4月9日，国家发改委规划司在答记者问时强调，城市政府在放宽落户条件的同时，必须推动经济高质量发展，尽力而为、量力而行，强化基础设施建设和公共服务提供，提高对人口的综合承载能力。

“目前中国常住人口城镇化率已将近60%，超大特大城市无法容纳更多人，所以城镇人口肯定要向其他规模较小的城市聚集，这是今后发展的趋势，亦是落户标准调整的背景。”南开大学经济学院人口与发展研究所教授李建民向时代周报记者表示。

京沪落户限制未放宽

根据2014年发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，特大城市指城区常住人口500万以上1000万以下的城市，城区常住人口1000万以上的则为超大城市。

根据住建部发布的城市建设最新版本《2017年城市建设统计年鉴》，目前，超大城市包括上海、北京、深圳和重庆；特大城市包括天津、成都、广州、南京和武汉。

此次《任务》要求，超大特大城市要完善积分落户政策，大幅增加落户规模。

对此，易居研究院智库中心研究总监严跃进向时代周报记者表示：“近两年，由于人口流入到杭州等城市（2018年，杭州净流入人口达33.8万），超大特大城市也面临人口流出的压力。后续落户政策可能会有一些松动，主要面对居住时间长、在符合城市定位产业稳定工作的人群。”

“大幅增加落户规模”是否同样将在重疏解非首都功能的北京、城区人口规模早已超过2000万的上海展开？“去年，北京市常住人口数已减少了16.5万人。目前超大特大城市还是以减量发展为主，尤其是京沪，应该还会延续比较严格的户籍管理制度。此次政策调整，应该说，使除京沪外的城市落户变得更加顺利了。”盘古智库理事长易鹏向时代周报记者表示。

4月9日的答记者问中，国家发改委对《任务》的解释亦平衡了这一说法。有关负责人强调，超大特大城市既要调整完善积分落户政策，又要合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口的合理扩散，防治“大城市病”。这意味着，减量发展仍是京沪落户政策的主线。

2018年，北京开始实行积分落户政策，分数线根据申请人数和积分分布划定。最终，6019人通过积分落户渠道，取得北京户籍。今年，这一规模会否增加？“京沪主要考量的还是自身的城市规划，综合出生率和死亡率等因素，制定年度通过积分落户的人数。因此，今年落户的规模不会有太大变化。”李建民向时代周报记者分析道。

主要利好Ⅰ型、Ⅱ型大城市

据《2017年城市建设统计年鉴》，经时代周报记者计算，目前中国的Ⅰ型大城市包括西安、沈阳、哈尔滨、昆明、郑州、杭州、济南、青岛、大连和长春10个城市；Ⅱ型大城市则包括苏州、石家庄、厦门、太原等59个城市。

根据《任务》部署，2019年，Ⅱ型大城市落户限制将全面取消，Ⅰ型大城市则要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。国家发改委解释，这里的“重点群体”指的是在城镇稳定就业生活的新生代农民工、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口、农村学生升学和参军进入城镇人口。

农业转移人口市民化是新型城镇化建设的首要任务和关键一步。

“Ⅰ型和Ⅱ型大城市中，目前其实存在很多劳动力需求。因此，全面放开落户限制尤其是重点群体的落户限制，一方面解除了农民工进入城区工作的顾虑，另一方面也解决了这类城市劳动力不足的问题。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、社会与人口学院教授张耀军向时代周报记者表示。易鹏亦向时代周报记者补充解释道：“由于二三线城市产业支撑能力强、提供的就业岗位比较充足，接下来会成为新型城镇化建设的重点。”

取得户籍的同时意味着购房需求的产生。此次《任务》将如何影响Ⅰ型和Ⅱ型大城市的房产市场？

贝壳研究院首席市场分析师许小乐向时代周报记者表示，放松户籍制度利好房地产市场长期发展，但在Ⅰ型和Ⅱ型大城市内，影响程度不一。据许小乐分析，Ⅱ型大城市全面取消落户限制，对于部分仍有社保缴纳年限的城市，其购房需求短期内可能会增加，比如厦门、长沙和苏州。而对石家庄、太原等经济基本面略差、人口吸引力不足的城市，则影响相对较弱。I型大城市中，济南、青岛、杭州等城市的楼市需求将迎来利好，而西安、郑州等城市的落户门槛已经很低，“人口引进红利已经在2018年消耗掉一部分了，因此影响不大”。

关键在公共服务一体化

需要明确的是，落户限制的进一步放开，并不必然带来人口的流入。“全面取消户籍限制”的另一面，其实意味着人口流动的自由度在增强。城市是否具备人口流入吸引力，最终取决于公共服务是否到位、就业岗位是否充足多样。

从2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布至今，常住人口城镇化率不断提高。2018年，中国常住人口城镇化率已达59.58%。中国统计局发布的数据同时显示，户籍人口城镇化率的增速正在放缓。

2016年，常住人口城镇化率较2015年提高1.25%，户籍人口城镇化率提高1.3%；2017年，前者提高1.17%，后者提高1.15%—户籍人口城镇化率增速低于常住人口城镇化率增速。到了2018年，增速差距进一步加大，从2017年的0.02%提高到2018年的0.04%。

这意味着农村人口越来越不愿意在城市落户？

“不能这么判断。造成这种现象的原因，可能是某个城市的户籍‘含金量’低，农村人口权衡了就医、教育等城市的公共服务后，相较于自己的土地收入，认为还是没有落户城市的必要。”易鹏向时代周报记者表示。

此外，李建民也认为，这一差距意味着城市户口的吸引力在减弱，放宽户籍限制的边际效益递减。“农业人口会综合考量就业、就医、子女上学等一系列因素，以衡量一个城市的户籍价值。

此外，落户后是否还能再次选择重新落户其他城市？这些都会被反复权衡。如果城市无法提供稳定的预期，农业人口一定不会采取落户这样具有长期影响的行为。”李建民向时代周报记者表示。

《任务》的工作部署中，也提到要推进常住人口基本公共服务全覆盖，要求城市从养老就医、教育资源供给、职业技能培训等方面加强基本公共服务，增加城市吸引力。同时，从交通一体化等方面推进城市群和都市圈发展。

李建民向时代周报记者表示，以某个大城市为中心形成都市圈是未来城镇化建设发展的趋势，50%—60%的人口将在这里聚集，应逐步实现公共服务一体化。“例如无法在上海落户，但可以通过消除教育、医疗等方面壁垒，享受到上海的公共服务资源，那么在上海房价高企的情况下，人们会选择落户苏州等周边城市。这样一来，虽然上海无法放松落户限制，但实际上解除了户籍对公共服务资源的绑定。”