棚改的高峰与退潮：货币化安置政策成拐点

2020年的政府工作报告中，有关棚户区改造的表述不见了。

但一度作为保障性安居工程建设重点，棚改规模之大、推进之快，足以被世人评议多时——自2008年至今，全国各类棚户区改造开工累计超过5000万套。

如何评价这十余年的棚改进程？官方的表述是，棚户区改造既是重大民生工程，也是重大发展工程，棚改带动了有效投资和建材、装修、家电等消费，促进了上下游相关产业发展，对经济稳增长发挥了积极作用。

在快速解决民生问题的同时，棚改有效带动了投资。但另一方面，也因棚改货币化政策一度出现“助推三四线城市房价”的争议。

棚改扩围与提速

我国自2005年就开始在辽宁实施棚户区改造。当时棚改资金都是地方政府出，另有一部分由社会资金承担。开始基本是实物安置，拆一套还一套的模式，成本非常高。

但这一时期的棚改还是局限在几个区域，且推进较慢。

在2008年国际金融危机的大背景下，我国开始将各类棚户区改造作为城镇保障性安居工程的重要组成部分，在全国范围内大规模推进城市、国有工矿、国有林区（林场）、国有垦区（农场）等各类棚户区改造。棚户区改造开始成为我国保障房建设的主力类型，廉租房和经济适用房逐渐退场。

棚改扩围直观地体现在数据上。2008年，全国启动棚户区改造，截至2012年，完成各类棚户区改造1260万户。此后2013年改造开工350万套，2014年这一数据是470万套。2015~2018年，全国棚改开工量一直维持在600万套以上，直至2019年的316万套。

“十三五”这五年间，棚改目标任务为2000万套；从2016年到2020年8月，全国开工改造各类棚户区2300多万套，超额完成目标任务。

第一财经记者统计公开数据发现，2016~2019年四年间全国棚改总计完成投资约6.26万亿元。

棚改的提速扩面，离不开2015年开始推动的棚改货币化政策。所谓棚改货币化安置，就是指政府部门直接以货币的形式补偿被拆迁棚户区居民，而后居民再到商品房市场上购置住房。

住建部原部长陈政高曾公开表示，棚改货币化安置，第一提高了效率。老百姓从棚户区搬出以后，就可以住进楼房，而建设房子至少要三年甚至四年时间；第二，可以自由选择，包括地段、楼层选择，新房、旧房选择，物业选择等。

除此之外，在2015年至2018年，棚改货币化的推进还对化解三四线城市楼市库存起到了很大作用。房价上涨较快的城市，通过新建棚改安置住房，增加了住房供应；房地产库存多的城市，通过棚改货币化安置，促进了房地产去库存。

2014年全国棚改货币化安置比例为9%，2015年快速上升为29.9%，2016年这一比例更是上升到了48.5%。官方数据称，2016年棚改货币化帮助地方消化了2.5亿平方米的楼市库存。

自2017年后，住建部门不再公布全国棚改货币化安置比例。根据业界测算，2017年在60%左右，帮助消化楼市库存2.5亿～3亿平方米。

棚改货币化政策的两面性

进入2018年，随着地方楼市库存的快速消化，棚改货币化政策的两面性开始凸显。虽然有助于快速解决棚改家庭的住房问题，同时消化当地楼市库存；但这个政策也迅速放大了这些地区的购房需求，客观上对三四线城市房价的上涨起到推波助澜的作用。

2018年10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进棚户区改造工作，要求因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。

对于这一政策变化，2018年住建部副部长倪虹表示，针对库存比较少、房价上涨压力比较大的城市调整优惠政策，目的是根据不同城市的住房发展状况和水平，“精准施策、因城施策”。这不是取消货币化安置方式，而是因地制宜调整货币化安置的鼓励政策。

此外，中央层面也在逐步调减棚改的规模。2018年，全国各类棚户区改造开工626万套，完成投资1.74万亿元；到了2019年，全国各类棚户区改造开工降至316万套，完成投资1.2万亿元。

棚改退潮，保障性安居工程继续推进

2020年全国“两会”期间，江西省住建厅厅长卢天锡接受《中国建设报》采访时曾表示，2019年以来国家在逐步收紧棚户区改造政策，中央补助资金大幅减少。2020年初，财政部印发通知，将2019年提前下达的中央财政城镇保障性安居工程补助资金预算由500亿元调整为200亿元。其中，江西省补助资金就减少20.3亿元，减少近56%。

江西省是近两年的“棚改大户”：2019年江西省棚户区改造开工29.3万套，列全国第一；2020年将开工改造棚户区20.42万套，继续列全国第一。

卢天锡认为，推动棚户区改造首先应保持中央财政支持政策稳定，他建议继续将棚户区改造作为民生工程持续稳步推进，并延续历年做法，不降低中央财政对棚户区改造资金的补助水平。

江西住建部门的诉求可能存在普遍性，但随着老旧小区改造工作日益成为中央和各地住房保障工作的重点，棚改的高潮渐渐退去。

老旧小区改造已被纳入保障性安居工程建设。 2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。根据规划，“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成需改造城镇老旧小区改造任务。