一座“缺地”的城市 如何进行土地二次开发？

城市更新的成果

走城市更新的道路是“缺地”的深圳破局的思路。深圳城市更新局发布的数据显示，2016年，深圳市供应建设用地面积约965公顷，其中新增建设用地约338公顷，存量建设用地约627公顷（含城市更新供应用地239公顷），占总量的65%。

在住房供应方面，城市更新项目贡献了不小的比例。数据显示，2016年，城市更新供应商品房（不含回迁）面积297万平方米，占全市房地产市场供应总量43%，城市更新逐渐成为了商品房和保障性住房供应的重要来源。

公共配套落实方面，目前深圳已批的城市更新规划已落实了中小学校108所、幼儿园222所、医院3所、社区健康服务中心200处、公交首末站144处，配建保障性住房约449万平方米。其中原特区外项目超过三分之二，城市更新有效助推了特区一体化进程。

产业升级方面，截至2016年底，深圳全市累计有84个拆除重建类产业升级项目获得规划审批，更新改造后将提供1605万平方米的产业用房及产业配套设施。

而近年来，城市更新带动的固定资产投资额呈逐年递增态势，2016年城市更新完成投资额为682亿元，占全市固定资产投资额比例为16.7%，而2011年，完成的投资额仅为142亿元，占比6.6%。

张红宇透露，“截至2017年6月底，深圳已列入城市更新计划的项目共有616项，涉及到用地范围面积达48.92平方公里，已批准的拆除重建类城市更新单元规划有379项，涉及的拆除范围用地面积达29.63平方公里，累计供应用地面积约14.3平方公里。”

棚改与工改的新尝试

据深圳市规划国土发展研究中心发展研究所所长李江博士的总结，目前深圳的城市更新方式从拆除重建主导转向拆除重建与综合整治并举，由“市场主导”向政府把控、市场主导、公众参与多赢模式沾边，更加关注民生、关注产业的可持续发展。

在这种导向的引领下，深圳在棚改方面做了较大的改变。日前深圳市住建局组织起草的《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》，其中提及深圳市范围内使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区项目应当纳入棚户区改造政策适用范围；棚户区改造项目的住宅部分，除用于搬迁安置住房外，应当全部用作人才住房和保障性住房。福田、罗湖、南山、盐田四区的棚户区改造项目所建人才住房和保障性住房只租不售。

此外，征求意见稿还明确棚户区改造项目实施模式，结合深圳市实际情况，推广“政府主导一国企实施一公共住房”的棚户区改造项目实施模式。棚户区改造项目原则上只通过拆旧建新的方式实施。

在此过程中，政府的职责、企业的机会又在哪里？深圳估价协会副会长吴青给出了自己的见解。她分析，棚改可以有三条路径选择，一是政府主导，指派办事处或服务机构完成征求意见并签约，此后由政府进行土地征收，再决定是否出让；二是政府全面负责，由街道办签约，最后土地建成安置房；三是由政府主导签约阶段，此后引进国企进行一次性招标，招标后国企协助政府做拆迁工作，处理完后土地进行协议出让。

而企业的机会又在哪呢？吴青认为，国企有很多的机会，民企也有突围的可能。“一百多个老旧小区的改造需要专业开发机构的管理经验、资金介入，包括拆迁和建设的机会等。”

在工改方面的尝试，深圳更是敢为人先。数据显示，在“十三五”规划期内，深圳将提高工改工比例，并严格控制工业区块线范围内的“工改商”和“工改居”，保证至2020年深圳工业用地比重不低于30%。

李江认为，这是因为深圳有迫切的产业升级需求。“未来如何吸引高端产业留在深圳考验政府也是考验深圳市最大的问题。政府要保住一定规模的产业，因此要鼓励工改工、严控工改居。”

在此背景下，更加倾向于做“工改商”、“工改居”的房企也开始接手“工改工”项目。但深圳市合一产业运营有限公司董事总经理陈晨提醒，传统房企的开发模式在“工改工”的场景下可能行不通。“开发商虽然规划、开发建设、融资等方面都具备优势，但每个园区的产业定位、运营，背后的逻辑性非常强，并不是地产销售能解决的。”

陈晨认为，地产公司要做“工改工”，首先必须把全产业链条打通，“项目来源、渠道、资金、产业都很重要，开发商必须建一个具有专业分工的团队，并且对行业进行研究。此外，寻求合作，从而达成优势互补、资源共享、合作共赢，这是比较普遍的做法。最核心还是应该做产业投资，将自身的产业导入具体的项目”。